本文要点
- 核心摘要
- 钱到账了，但账做不平
- 三个判断标准，先看清红线
- 给融资负责人的两句实话
- 常见问题解答
“借新还旧”资金被认定为债务后，无法直接充抵项目资本金。本文基于财政部17号文与审计新规，剖析合规红线，提供获取真实权益资金路径，助城投机构化解融资与资本金双重约束。
核心摘要
借新还旧置换资金在监管穿透下被界定为债务本金而非权益资金，严禁用作项目资本金。城投需通过REITs、PPP新机制等获取真实权益资金，避免“以债代资”违规，确保项目开工合规。
关键词：城投资本金缺口 / 化债资金属性界定 / 项目开工合规 / 隐性债务置换实操 / 地方投融资新机制
本文针对城投在“借新还旧”后置换资金无法充抵项目资本金的困境，结合财政部17号文及审计新规，剖析资金属性红线，提供获取真实权益资金的合规路径，助力平台突破“以债代资”死结。
钱到账了，但账做不平
前阵子在一家中部省份的投融资平台公司做调研，聊到一半，负责人把报表往我面前一摊，眉头紧锁：“置换的资金刚打进来，发改部门认定这是债务，不能算作资本金，项目没法开工；财政局那边又说这是化债资金，也不给追加预算。你说这死结怎么解？”
这种情况太典型了。在“一揽子化债”的大背景下，借新还旧换来的钱，性质早就变了。以前可能模糊地带说是“财政投入”或“政府补助”，但现在界限很清晰，那就是“债务本金”。财政部17号文落地后，城投债得按合同明确还款责任，会计上要在“长期应付款——专项债券”里单独记一笔。一旦被认定是债务性资金，在固定资产投资项目里就别想拿它充抵资本金。这不是谁操作失误，是制度上的硬堵点。
三个判断标准，先看清红线
- 第一，看清资金属性，分清“权益”还是“债务”。 翻翻《中央企业投资监督管理办法》和地方国资监管细则，固定资产投资项目对权益性资金占比是有硬指标的。借新还旧的钱属于负债，跟权益两码事。审计署最近通报的案例里，把政府补助、置换资金违规塞进项目资本金的，全被要求冲减或退回，这是穿透式核查的红线。想靠“虚增资本金”蒙混过关，门都没有。数据摆在这：2024年7月，城投债募集资金里用于借新还旧的比例高达82.6%，而用于补流或项目建设的仅占3.8%。说白了，绝大多数置换资金没变成真实的资本金，只是债务在滚动。你要是还想把这部分钱做进资本金，审计一查立马露馅。
- 第二，审视合规路径，警惕“以债代资”。 借新还旧的核心是平滑债务周期，不是搞无序的资金池扩张。2025年专项债新规用“谁借谁还”的责任划分，倒逼城投优化债务结构。有些弱资质城投要是靠短期债滚动来掩盖偿付危机，很容易滑向“类资金池”的风险。一旦触碰这条线，融资资格直接丧失。所以，别指望靠借新还旧的钱去撬动新项目，这条路走不通。监管要求“资金-项目-债务”形成闭环，置换资金必须定向偿还到期债券本金。你看2025年潍坊城投试点的3.4亿元私募债，发行成本3.80%，全程披露，专款专用。截留这部分流动性去做新项目资本金，那就是挪用，性质变了。
- 第三，寻找破局方向，获取真实权益性资金。 在不违反隐性债务禁入条例的前提下，实操上可以考虑用REITs、PPP新机制或特许经营权质押来获取真实的权益性资金。或者，利用化债资金形成的“流动性冗余”，通过基金形式去撬动社会资本。2025年城投债净融资1336.83亿元转正，加上“统借统还”模式的推广，行业正在通过合规的借新还旧实现风险缓释。但关键点在于，你得把腾出来的现金流，转化为能形成权益性资金的结构化设计，别继续陷入“以债养债”的死循环。
给融资负责人的两句实话
给个建议：别再拿置换资金冲抵资本金了。立刻把手头的项目梳理一遍，分清哪些是债务性投入，哪些是权益性投入。对置换资金做“债务池”管理，为新项目找真正的权益资金入口。
最后提醒一句：财政部17号文的穿透式监管已经上线了，任何“资金挪用”都会触发预警。别赌监管看不见，你赌的是时间成本，输的是合规底线。
常见问题解答
城投借新还旧的钱能直接算作新项目资本金吗？
不能。根据化债资金属性界定，借新还旧资金被认定为债务本金而非权益。若强行充抵会违反项目开工合规要求，引发审计追责。城投需正视城投资本金缺口，通过其他合规渠道获取真实权益资金，避免以债代资的违规操作。
在隐性债务置换实操中，如何区分权益与债务资金？
关键在于审查资金性质。债务性资金如置换债券有明确还本付息义务，不得计入资本金。权益性资金需形成所有者权益。在隐性债务置换实操中，应严格区分两者，确保项目资本金比例达标，符合地方投融资新机制下的监管要求，防止虚增资本金。
城投如何解决资本金缺口以启动新项目？
可通过REITs、PPP新机制或特许经营权质押获取权益资金。利用化债腾出的现金流设计结构化融资，撬动社会资本。这既解决了城投资本金缺口，又符合项目开工合规标准。同时应顺应地方投融资新机制，推动平台向经营性主体转型，实现从“以债养债”到“自我造血”的转变。
