王平子+马陵合
摘 要 金融监管能维持金融业的正常运行、规避金融风险。民国时期，随着国民政府金融监管制度的逐渐完善，安徽地方银行及其分支机构设置、经营业务在严格管制下得到规范发展，成为战时东南地区的金融枢纽。之后安徽地方银行为谋求更大发展，违规开展信托业务，致使地方与中央的金融关系紧张。中央政府试图通过将地方银行收为国营，加强对金融的掌控，但因监管政策的反复无常，给地方银行留有对抗的空间，地方银行在不断的内耗中丧失发展空间。
关键词 安徽地方银行，金融监管，国营体系
中图分类号K26 文献标识码A 文章编号0457-6241（2017）22-0022-07
近代中国的地方银行肇兴于各省的官银号。民国之后，大部分官银号改为省银行，以发行钞券、代理省库、供给军政费用为主营业务。南京国民政府时期，省地方银行日渐兴盛，国民政府为加强对全国金融的掌控，从货币发行、经营业务、机构设置等方面，对各省地方银行逐步实行严格监管。面对中央政府的严格管制，地方政府出于对自身利益的诉求，都会通过各种方式试图消解中央政府的控制，使得各省地方银行成为地方财政的附属品和控制地方经济的重要工具。国民政府希望通过将地方银行纳入国营体系之中，来加强对金融的掌控。
以往学术界对安徽地方银行的研究主要集中在农贷、地方银行纸币等方面，①对安徽地方银行成立较晚的原因未深入分析，更少有学者从金融监管的角度研究安徽地方银行。本文以个案为基础，对金融监管制度与地方银行功能变化进行系统梳理，厘清中央监管体制下安徽地方银行的发展状况。
一、股本门槛与安徽地方银行的艰难创建
民国时期，省地方银行与其他国有银行或商业银行有所不同，具有很强的区域色彩：一是与省财政密切相关，地方银行的一半以上股本是由省库拨资经营，即使偶尔有民商股本及国家股本参入，也数量有限，不能与省股抗衡，且代理省库是省地方银行不可抗拒的任务；二是业务范围与分支行处的设置集中在省内；三是发行权仅限于小额钞券。
抗战前全国共有23家地方银行，②成立于北京政府时期的仅有4家，其余的19家地方银行均成立于南京国民政府时期。安徽地方银行成立于1936年1月，是除广西农民银行外，成立最晚的。
北京政府时期，财政部相继颁布《中国银行监理官服务章程》《财政部各省官银钱行号监理官办公规则》等法规，①确立金融监管制度。在北京政府的金融监管下，安徽境内并无地方银行兴建。②
南京国民政府成立后，政府为避免出现金融混乱的局面，对金融事业实行切实管制。一方面在全国各地逐步设立国有银行体系，以国有银行为主要工具控制全国金融网络。1928年，中央银行成立后，渐次形成以中央银行为核心，中国银行、交通银行为支柱的国家信用体系。安徽较早的现代化金融机构主要是国家银行在安徽的分支机构，当时中央银行在安徽有五个分行、一个办事处，交通银行在皖设有两个支行、一个办事处，中国银行、中国农民银行、中国邮政储金汇业局等均在安徽重要城市设立分支机构，③垄断安徽金融市场。另一方面，通过制定金融管制方案，加强对银行的管理，尤其强调对各省地方银行设置的管制。1929年，财政当局先后公布《银行注册章程》《银行注册章程细则》，对银行业的注册严加管理。④1934年，颁布《取缔各省市擅设地方银行》，规定：若各省开办地方银行，无论官办或官商合办，均要经财政部核准注册，领取营业证书后方可营业。⑤
南京国民政府时期，安徽省府一直试图建立安徽地方银行，但迟迟未能成立，主要原因是股本数额不符合管制要求，无法通过财政部的验资。⑥南京国民政府对银行注册时的验资手续要求甚为严格，验资时，“应将所收资本储存于所在地中央银行或其代理处，取具该银行证明书”。⑦皖省股本难以筹集的原因在于：一是安徽地方财政极度拮据。地方银行的初创资本由地方财政拨资，然皖省财政极窘，不具备筹办地方银行的实力。皖省财政紊乱现象比较突出，在收入方面，有收款无证、已收不解、多收少报、浮收中饱等；在支出方面，自收自用、不按预算来支、已支不造报销等乱象普遍存在。⑧二是安徽省政府未能抓住机遇完善地方金融机构的业务功能。北京政府时期的安徽省银行是省政府的财库，军阀割据的筹款机关，它的业务范围极为狭隘，只办理皖省财库及军阀借款，除此之外，并无任何收纳、储蓄、汇兑等业务。⑨
尽管安徽地方财政困难，却从未停止筹设地方银行的活动。1930年，皖省府首次提议设立以救济农村金融为主要任务的安徽省农民银行，“非先筹设金融调剂机关”，“实不足以拯偏救弊”。但考虑到皖省金库竭绌，设立大规模的省农民银行绝非易事，但对农民的救济刻不容缓，经再三考虑，拟计划拨派10万元，其具体方式如下：（1）省政府一次拨足5万元，（2）建设厅在农业建设经费项下，拨农民贷借款2万元，在省政府拨足资金时拨付1万元，再陆续分期拨足2万元。⑩同时，规定安徽省农民银行属商业银行性质并设立监理委员会，由7人组成，其中3人由省政府委员兼任，其他4人由省政府聘任。但终因安徽省财政窘迫，该计划最后不了了之。
1932年，随着农村经济日渐枯窘，为“谋低利贷款，俾贫苦农民得以周转”，皖省府再次提出设立省地方银行的计划，拟定股本200万元。省府拟将华洋义赈会皖省农赈项下80万元全数拨充，其余从民间集资，在田赋项下征120万元。{11}因多方强烈反对，该计划未能施行。
1935年，安徽财政厅长杨绵仲鉴于皖省农村经济亟待扶植，以“调剂金融，扶助省市经济建设，暨推行金库制度”{12}为宗旨，第三次提出筹办省地方银行，拟收股本200万元，实收股本100万元。按當时南京政府法律规定，这次安徽依然未招募到拟筹股本，无法通过财政部的验资，但在安徽省多次吁请下，财政部破格批准了安徽地方银行的设立。
财政部破格核准设立安徽地方银行，也是出于强化政府金融监管的考虑。一方面，当时安徽省内农村经济衰落、年连匪灾水旱，加之世界经济不景气、美国白银政策的威胁，皖省财政处在极度困难之中，“非但不能救人，甚至不暇自救的局面”。①但中央希望安徽省府能负起拯救农村经济之责，以促进全国经济的复苏。另一方面，1935年，法币政策实行后，中央为扩大法币流通范围，企图通过地方银行的势力使法币深入各乡镇。国家银行的分支机构多集中在省会或少数交通便利、商业繁盛之地，大多数县份无金融组织，故国有银行势力不能扩展至偏远农村。国民政府欲借助地方银行势力全面推进法币，这是安徽地方银行得以破格成立的关键所在。
1936年1月，安徽地方银行在芜湖成立，至1937年7月，安徽地方银行先后成立总分行、办事处共53所，②全省除少数偏僻县外，均有安徽地方银行的分支機构。安徽地方银行的设立，解决了长期以来安徽地方金融机构缺失的问题，完善了安徽金融网络。南京国民政府试图通过安徽地方银行的破格成立，将政府的金融势力深入偏远农村，从而巩固政府的金融监管势力，但这也成为国民政府严格金融监管制度下的一条裂缝。
二、金融监管与安徽地方银行的规范发展
安徽地方银行建立之初，严格执行中央政府相关的金融政策，其网点建设对助力地方经济发展颇有成效。抗日战争全面爆发后，安徽地方银行迅速转变经营范围，成为对日伪经济战的主体。国民政府通过强化对地方银行经营业务的管制，提升安徽地方银行影响力、信誉度，并帮助安徽地方银行合理规避金融风险。
首先，规范安徽地方银行的货币发行，增强安徽地方银行的影响力。南京国民政府注重纸币发行，严禁各银行滥发纸币。对1927年之前成立的银行，“均于辅行注册时经财政部分别查核其营业发行”，若无滥发情形，才允许继续营业，否则进行整顿。1929年1月，公布《兑换券印制及运送规则》，限制银行任意增发纸币，并严加审核各银行新增发的新券与改换的旧券。③1935年，国民政府提出限制省地方银行的发行权，对“已停业尚在清理及未开始发行各银行之发行权”一律取消。3月，又以整顿币政为由，拟定《设立省银行或地方银行及领用或发行兑换券暂行办法》，规定：省地方银行不能发行一元及一元以上的兑换券，必须领用中央银行的暗记兑换券，同时为方便地方银行调剂农村金融，经过财政部核准并缴足四成保证准备、六成现金准备后，可发行或领用一元以下辅币券。④1939年3月，全国第二次地方金融会议议定：战区省地方银行若需要发行一元券及辅币券，以应战时军需，须拟运用计划暨发行数目，呈请财政部核准。⑤但货币行使范围仅限本省，且不得在后方使用。为加强省钞信用，财政部又制定《管理各省省银行或地方银行一元券及辅币券办法》。
安徽地方银行成立后，严格执行政府的纸币发行政策。1940年，向财政部电请，在省内发行一元券一千万元，⑥1941年续发1250万元，并按照要求，缴足准备金470万元，保证准备580万元，并扣除20%留存券。⑦因安徽地区小额钞券的需求巨大（从表1可见），安徽地方银行在1942年之前小额券的发行不断增加，这既增强了地方银行的影响力，又为抵制日伪经济侵略做出了贡献。